Questionner les relations en reconfiguration permanente entre ESS et pouvoirs publics

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Créée pour stimuler la production de connaissances sur l’économie sociale, notamment par le biais de données statistiques et chiffrées, l’Association pour le développement des données sur l’économie sociale (Addes) a consacré son 27e colloque aux « relations entre l’économie sociale et solidaire et les pouvoirs publics ».
Cette question est ancienne puisque le développement des initiatives économiques nées au sein de la société civile et portées par des militants a toujours retenu l’attention à la fois intéressée et inquiète des autorités politiques exerçant le pouvoir. Intéressée car, de ces interactions, naissent des projets de transformations économiques et sociales bénéfiques. Inquiète car ces acteurs, une fois devenus interlocuteurs et force de proposition, peuvent se transformer en force de contestation, voire d’opposition aux pouvoirs publics. C’est pourquoi, la loi du 31 juillet 2014 ayant consacré la reconnaissance politique de l’économie sociale et solidaire (ESS), l’Addes a souhaité faire le point sur les évolutions récentes des relations entre l’ESS et les pouvoirs publics, et s’interroger sur les enjeux politiques qu’elles révèlent.
Les trois communications présentées ci-dessous illustrent bien la nature des travaux menés pendant le colloque, mais elles concernent essentiellement la France. Or, plusieurs interventions ont développé des aspects internationaux, par exemple en analysant les relations États-ESS dans une perspective comparatiste (Édith Archambault, Laurence De Nervaux) ou en décrivant les expériences singulières d’administration partagée en Italie.

Une « loi économique » française
Prenant le recul du temps long et s’appuyant sur ses travaux historiques, Anne Frétel s’interroge sur l’existence d’une continuité dans la stratégie de l’État concernant l’organisation de ses rapports avec les acteurs de l’ESS. Elle décrit une action publique animée de façon récurrente par un souci de contrôle des initiatives de l’économie sociale de telle sorte que celles-ci contribuent au progrès sans perturber outre mesure l’ordre établi. En particularisant de manière fonctionnelle chacune de ces expériences émergentes (associations de production, sociétés de secours mutuels, coopératives), leur reconnaissance par l’État contribue à leur développement contrôlé, favorisant ainsi le fractionnement des familles de l’ESS, tout en limitant leur pouvoir instituant comme mouvement social et en leur déniant toute capacité politique. Ainsi reste préservé le monopole de la puissance publique dans la recherche de l’intérêt général et la promotion de droits universels, comme dans la conduite du changement social, résultant principalement d’un recours à la loi.
La loi de 2014 semble mettre un terme à cette stratégie de partition et de morcellement puisqu’elle reconnaît pour la première fois l’ensemble de l’ESS et l’élargit même en intégrant dans son champ les fondations et certaines « entreprises sociales ». Il s’agit toutefois, pour Anne Frétel, d’un aspect secondaire, car l’essentiel réside dans  le fait que ce texte est prioritairement une « loi économique » qui maintient hors du champ politique les organisations de l’ESS en les réduisant à de simples opérateurs économiques. Si les évolutions récentes de l’action publique révèlent un État plus ouvert à la coconstruction de l’intérêt général, il est néanmoins difficile de se réjouir. En effet, il s’agit plutôt d’une forme d’« économisation » de l’action politique, prémices de l’établissement d’une « société de marché », puisqu’il semble bien que la reconnaissance d’un pouvoir instituant des entreprises les concerne désormais toutes sans que soient encouragées spécifiquement les manières d’entreprendre autrement et le rôle particulier des mouvements de la société civile.

Le rôle de l’Union européenne dans la structuration de ces rapports
La communication présentée par des acteurs mutualistes (Olivier Boned et Romain Guerry) à partir d’un travail de doctorat de Luc Pierron vient compléter le point de vue précédent en montrant, d’une part, que, dans les rapports entre les pouvoirs publics et les mutuelles de santé, l’enjeu fondamental est celui de l’identité mutualiste et, d’autre part, que le niveau politique de l’Union européenne est désormais celui qui compte le plus dans la structuration de ces rapports. Dans l’exemple étudié plus particulièrement, celui des mutuelles de la fonction publique, l’État est doublement présent puisqu’il est non seulement le régulateur de la société dans son ensemble mais également l’employeur des salariés concernés. Au titre de ces deux rôles, il a été amené à reconnaître les « spécificités méritoires » des mutuelles et à leur accorder des avantages fiscaux liés à leur non-lucrativité, des contributions financières pour ses propres salariés ou encore le remboursement des services rendus pour la gestion déléguée du régime général de Sécurité sociale, reconnaissant ainsi l’identité particulière des mutuelles et les valeurs qui la fondent. Avec la construction européenne, les catégories juridiques changent, et toute discrimination positive entre les opérateurs est envisagée comme une distorsion de concurrence. Assimilées à des sociétés d’assurance, les mutuelles subissent désormais un contrôle sur leur gouvernance, avec la même fiscalité que les sociétés capitalistes et ont été amenées à distinguer leurs activités d’assurance des services de soins et d’accompagnement qu’elles avaient créés depuis longtemps. La communication souligne comment la reconnaissance générale de l’ESS n’a pas forcément de traduction dans un secteur particulier. En l’absence d’une définition plus extensive de la non-lucrativité, le droit européen pourrait agir comme un filtre compromettant une véritable biodiversité institutionnelle.

Enfin, les dernières décennies ont montré que les rapports de l’ESS avec les pouvoirs publics se nouaient de plus en plus souvent dans les territoires et avec les collectivités territoriales. C’est effectivement le cas avec les pôles territoriaux de coopération économique (PTCE), dispositif original issu d’une coconstruction entre les acteurs de l’ESS et les pouvoirs publics et reconnu dans la loi de 2014. La typologie établie par Hervé Defalvard et Geneviève Fontaine montre que ces rapports prennent des configurations variées. Ces expérimentations favoriseront-elles la construction de « communs sociaux », comme les définissent les auteurs ? Il est encore trop tôt pour apporter une réponse. Le colloque de l’Addes a souligné à quel point les relations entre les pouvoirs publics et l’ESS n’étaient toujours pas stabilisées mais ne cessaient de se reconfigurer.

Henry Noguès