Quel potentiel de développement pour l'ESS? Par Philippe Frémeaux

Etude réalisée par Philippe Frémeaux, président de l’Institut Veblen et président de la Scop Alternatives Economiques, pour le compte de la Fondation Charles-Léopold Mayer et la Caisse des Dépôts et Consignations. 

Résumé :

1. Si la définition de l’économie sociale et solidaire (ESS) demeure encore l’objet de débats, la notion a acquis une réelle reconnaissance dans l’espace public au cours des trois dernières décennies. De nombreuses villes, communautés d’agglomération, départements et régions ont un élu en charge du développement de l’ESS, et soutiennent activement des structures destinées à y concourir. S’il n’existe plus de structure équivalente au sein du gouvernement, l’Etat ne s’en désintéresse pas non plus, comme l’ont prouvé diverses initiatives prises ces dernières années.

2. Dans ce contexte, cette étude a pour objet d’interroger la cohérence de la notion d’ESS, d’analyser le positionnement sectoriel des organisations qu’elle rassemble, de mesurer son potentiel de développement et de confronter la réalité aux discours tenus par ceux qui parlent en son nom.

3. De quoi parlons-nous ? L’économie sociale et solidaire regroupe des organisations qui se définissent soit par leur statut non lucratif et leur gestion démocratique, soit par leur objet social, qui revendique une utilité sociale spécifique. L’économie sociale et solidaire s’inscrit dans une histoire ancienne qui associe à la fois des traditions coopératives, mutualistes et associatives, par lesquelles des communautés agissent pour trouver une solution à un problème auxquelles elles sont confrontées, et des initiatives qui s’inscrivent plutôt dans une dimension charitable, par lesquelles des individus ou groupes s’efforcent d’améliorer le sort d’autres personnes.

4.La plupart de ces organisations contribuent à civiliser l’économie et à la démocratiser, ne serait-ce qu’en introduisant du pluralisme dans les formes d’organisation productive. Elles témoignent du fait que l’entreprise privée capitaliste n’est pas la seule forme d’organisation apte à produire des biens et services et que l’enrichissement personnel n’est pas le seul motif qui peut donner envie d’entre-prendre. Enfin, elles prouvent parfois en actes que la démocratie ne s’arrête pas nécessairement à la porte des organisations qui produisent efficacement des biens et services.

5. Les organisations de l’économie sociale et solidaire obéissent à des modèles économiques très variés. Certaines d’entre elles sont totalement insérées dans le marché et sont en concurrence frontale avec les sociétés de capitaux, tout en portant des valeurs de coopération et de solidarité. D’autres, à l’autre extrême du spectre, dépendent étroitement de l’Etat ou des collectivités territoriales qui financent les missions de service public qui leur ont été déléguées.

6. L’économie sociale et solidaire regroupe ainsi des organisations profondément hétérogènes par la logique économique à laquelle elles obéissent. Mais son hétérogénéité apparaît également au vu de la diversité des intérêts qu’elles servent, des valeurs qu’elles portent, des biens et services qu’elles proposent ou dispensent. Fruit de la mobilisation de la société dans toutes ses composantes, ces organisations contribuent pour un grand nombre d’entre elles à la rendre plus humaine, à la civi-liser, mais elles constituent également une sorte de kaléidoscope de la multiplicité des intérêts particuliers et des visions du bien commun qui cohabitent dans notre société. C’est pourquoi l’économie sociale et solidaire ne porte pas une vision commune de ce que pourrait être une autre société. Et si certains voudraient qu’elle constitue un mouvement social en faveur d’une société plus juste, d’une économie plus démocratique et réellement soutenable, ils peinent à rassembler réellement autour de ces objectifs l’ensemble de l’ESS « réellement existante » et à mobiliser ses salariés, sociétaires, adhérents ou associés sur cet objectif.

7. L’ESS a donc une faible visibilité dans l’espace public, faute de constituer un réel mouvement social. Cette faible visibilité s’explique aussi par le fait que ses organisa-tions, qu’elles relèvent de la sphère marchande ou non marchande, ne se distinguent pas toujours de manière évidente des autres acteurs économiques et sociaux, sociétés de capitaux ou organisations publiques. L’économie sociale et solidaire marchande n’a pas le monopole de l’utilité sociale et subit les contingences de la concurrence à laquelle elle est exposée. L’économie sociale non marchande est profondément imbriquée dans le fonctionnement de l’Etat moderne sur lequel elle exerce une forte influence, mais dont elle est également l’agent, pour le meilleur et pour le pire.

8. Tout ceci contribue à expliquer pourquoi la destinée historique des organisations de l’ESS est souvent placée sous le triple signe de la récupération, de la banalisation et de l’instrumentalisation : Récupération, quand les initiatives nées dans l’ESS sont reprises, voire généralisées, par les acteurs publics ou privés, souvent pour le meilleur (la Sécurité sociale). Banalisation, quand sa spécificité tend à disparaître, sous l’effet de la concurrence et des stratégies développées par ses dirigeants, comme on l’a vu dans le secteur financier ou dans la coopération agricole. Instrumentalisation, enfin, quand elle perd son autonomie stratégique et devient un simple instrument des politiques publiques, comme c’est le cas parfois pour les associations d’action sociale. Au pire, elle peut devenir un substitut aux politiques de solidarité, la glorification des initiatives de la « société civile » masquant un retour à la charité privée comme solution des problèmes sociaux.

9. Sur ces bases, l’ESS occupe une place très spécifique au sein de l’activité économi-que (voir tableau 1 sur la page suivante). Seules les Scop sont présentes dans de nombreuses activités, mais elles doivent être distinguées des autres organisations de l’économie sociale parce que leur objet social est d’abord de fournir un emploi à leur salariés-associés. Ceci les oppose à l’ensemble des mutuelles, associations et de la plupart des autres coopératives, dont l’objet social est de produire des services ou des biens spécifiques au bénéfice de leurs adhérents ou sociétaires. En tout état de cause, les effectifs très limités des Scop – 40 000 salariés – en font l’exception qui confirme la règle. Ainsi, hors agriculture, 81 % des emplois de l’ESS sont concentrés dans un nombre de secteurs très limités – action sociale, l’éducation, santé, culture et loisirs, activités financières et d’assurance – qui contribuent pour 20 % seulement à l’emploi total. Elle pèse ainsi près des deux tiers de l’emploi total dans l’action sociale, plus du tiers dans la banque et l’assurance, près d’un cinquième dans l’éducation, un dixième dans la santé. En revanche, elle est quasiment absente de l’industrie hors agro-alimentaire ou encore du bâtiment, deux secteurs où elle pèse moins de 1 % des effectifs. Elle est également quasiment absente au sein de nom-breux secteurs des services.

10. Ce positionnement sectoriel très spécifique la disqualifie en tant qu’« autre économie » qui pourrait se substituer progressivement à l’offre de biens et services offertes par les sociétés de capitaux et les organisations publiques. En pratique, si « autre économie » il y a, elle tient plutôt à la spécificité de son positionnement sectoriel : l’ESS ne s’est fortement développée que dans les domaines où l’initiative privée et les pouvoirs publics ne répondaient pas efficacement aux besoins sociaux. A ce titre, elle a joué et joue plus que jamais un rôle essentiel dans le processus de réforme permanent à l’œuvre au sein de notre société. Elle a ainsi contribué, au cours des dernières décennies, à réduire l’exclusion sociale provoquée par le chômage de masse, en développant des organisations d’insertion par l’activité économique, aujourd’hui présentes dans de nombreux secteurs d’activité. Elle apporte aussi, via certains de ses membres, sa pierre à la réflexion sur la conversion de nos modèles économiques dans les domaines agricole, énergétique, sanitaire, social, financier, comme en ont témoigné les cahiers d’espérance rédigés à l’occasion des récents Etats généraux de l’ESS.

11. Pour autant, les sociétés de capitaux devraient demeurer durablement la forme dominante de la création d’entreprise dans nos démocraties de marché. Car la faiblesse relative de l’ESS et sa faible diversification tient aussi aux aspirations spécifiques de ses créateurs d’entreprise, plus soucieux de répondre aux besoins sociaux que de créer de nouveaux produits, par les freins à la diversification apportés par les statuts et un objet social souvent étroitement défini, par les conditions de la concurrence dans certaines activités et par l’insuffisant nombre de porteurs de projets sociaux et solidaires.

12. Certaines organisations qui se reconnaissent dans la notion d’ESS contribuent néan-moins à penser les nouveaux modes d’organisation socio-techniques qui pourraient satisfaire demain de manière soutenable les besoins de l’humanité. Elles s’efforcent d’imaginer de nouvelles manières de financer, produire, nourrir, loger, former, soigner, distraire, déplacer les dix milliards d’hommes que notre petite planète va compter de-main. Elles contribuent ainsi à la transformation de notre société, de notre économie. Mais toute l’ESS ne les suit pas et elles ne sont pas seules à agir. Elles contribuent peu à l’innovation technologique et les nouvelles filières sociaux-techniques se développent très largement en dehors d’elles.

13. L’ESS est cependant en phase avec de nombreuses attentes, qu’elles émanent du monde politique, notamment au niveau des territoires, soucieux de trouver des réponses à l’insécurité entrainée par la mondialisation ou à la recherche d’alternatives nouvelles, des jeunes qui aspirent à exercer une activité porteuse de sens, des consom-mateurs enfin, qui se veulent de plus en plus responsables.

14. Une société plus soucieuse de réduire ses consommations matérielles et de privilégier le bien-être de ses membres donnerait plus de place aux services aux personnes, aux dynamiques territoriales, aux circuits courts, aux énergies renouvelables, au recyclage généralisé, à l’emploi pour tous. Elle serait potentiellement favorable au développe-ment de l’ESS, qui a souvent joué un rôle pionnier dans tous ces domaines. Une société qui privilégierait la démocratie à tous les niveaux favoriserait également les sociétés de personnes, dont la gouvernance peut être en lien étroit avec les modes de délibération des assemblées démocratiques locales. La place occupée demain par l’ESS dépendra cependant de sa capacité à se montrer aussi efficace que le secteur privé tout en se différenciant grâce à son utilité sociale particulière et à des modes de gouvernance exemplaires. En effet, il ne faut pas sous-estimer la capacité de récupération d’initia-tives nées au sein de l’ESS par les sociétés de capitaux dès lors que ces idées se développent et changent d’échelle.

15. A court et moyen terme, le développement de l’économie sociale et solidaire, compte tenu du poids dominant des activités non marchandes ou subventionnées en son sein, demeure étroitement corrélé au niveau de socialisation des revenus, et aux choix réalisés par la puissance publique de faire ou de faire faire. Il dépend donc autant d’arbitrages politiques que de la dynamique propre aux acteurs de l’ESS. La pression à la baisse des prélèvements obligatoires et la volonté de maîtriser la dépense publique à tous les niveaux jouent ainsi contre l’emploi social et solidaire.

16. L’ESS peut en revanche être un facteur de transformation sociale en contribuant à nourrir le débat sur la nécessaire évolution des modes de gouvernance de toutes les entreprises. Les excès du capitalisme actionnarial conduisent à faire monter la demande d’une meilleure prise en compte des intérêts des différentes parties prenantes, comme l’illustrent les exigences en matière de responsabilité sociale et environnementale (RSE) adressées à toutes les entreprises. Cette influence s’exercera d’autant mieux que l’ESS saura se montrer exemplaire, ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui. La démocratie dont se prévaut l’ESS présente des caractéristiques très spécifiques ; si le pouvoir n’appartient pas aux apporteurs de capitaux, il n’y est pas toujours exercé de manière réellement démocratique, même si les procédures statutaires sont formellement respectées.

17. Constatons tout d’abord que la démocratie des organisations de l’ESS présente des caractéristiques très spécifiques. La démocratie politique, au niveau de la société toute entière, assure une conduite des affaires publiques en accord avec la volonté générale telle qu’elle s’exprime à travers le suffrage universel. En pratique, le peuple n’étant pas un grand Un, on considère comme démocratique une société où des visions concurrentes de l’intérêt général peuvent s’exprimer librement, et où le pouvoir n’est pas toujours détenu par les mêmes. En un mot, où une alternance est possible. D’où la pluralité des partis, la liberté de la presse, l’organisation d’élections libres. La démocratie ne se résume pas à des procédures : elle suppose aussi que soit donnée aux différentes composantes de la société civile – à commencer par les partenaires sociaux – la possibilité de s’organiser pour faire valoir leurs intérêts et défendre leurs valeurs. La gouvernance démocratique des organisations de l’ESS a un objet très différent. Elle vise surtout à assurer la pérennité du contrat social initial. D’où une démocratie très organisée, qui donne une large place à la cooptation, comme le traduit les modes d’élaboration des listes généralement uniques présentées aux votes des associés, sociétaires ou adhérents.

18. Plus problématique est l’absence de représentation des différentes parties prenantes en due proportion de leur intérêt à la bonne marche des organisations de l’ESS, à l’exception notable des sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC), qui demeurent cependant marginales. La question de savoir qui dirige les entreprises de l’ESS est généralement tranchée au bénéfice d’une seule catégorie d’acteurs. Et ce n’est que dans les Scop que les salariés-associés détiennent le pouvoir. De ce fait, le rapport salarial se développe souvent dans des termes peu différents de ce qu’il est dans les sociétés de capitaux dans les organisations de l’ESS. Ainsi, les conseils d’administration des grandes associations d’action sociale sont presque toujours composés de personnalités bénévoles sans que soient représentés ni les salariés, ni les bénéficiaires du service. Enfin, le pouvoir réel n’est pas toujours détenu par le corps social prévu par les statuts : on observe de nombreux cas de capture du pouvoir par les managers, d’absence d’autonomie stratégique compte tenu du poids exercé par les financeurs, d’insuffisant débat interne du fait d’un exercice autocratique du pouvoir par des présidents inamovibles… La gouvernance démocratique dont se prévaut l’ESS n’a pas toujours un caractère exemplaire qui puisse donner envie. C’est pourtant une condition pour qu’elle contribue à la transformation du cadre normatif imposé à l’ensemble des entreprises, de manière à ce que toutes les organisations productives soient conduites à associer à leur gouvernance toutes les parties prenantes directement investies dans leur activité.

19. Enfin, et pour conclure, observons qu’au-delà de l’engagement politique des individus qui la composent, l’ESS en tant que telle a peu de choses à dire sur la façon d’articuler, au niveau macro-économique, le rôle du marché, expression de l’autonomie et de la liberté des agents économiques, et le rôle de la puissance publique, garant de l’intérêt collectif et de la cohésion sociale. Elle ne fait d’ailleurs sens qu’aussi longtemps qu’elle est issue d’initiatives décentralisées, portées par les multiples groupes et communautés qui composent la société. C’est d’ailleurs parce qu’elle porte des valeurs d’autonomie, de coopération librement choisie qu’elle fait envie et a vocation à s’étendre. Toute la difficulté est de faire le lien entre cette logique « du bas vers le haut » et les réponses globales à dégager pour répondre dans un cadre démocratique approfondi et rénové aux défis auxquels nos sociétés sont aujourd’hui confrontées, sur les plans économique, social et écologique.